公共决策的社会许可，政府透明之效力几何？

01月

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如果将公共决策过程比喻成“黑箱”，政府透明无疑是打开黑箱的一把钥匙。当下，民众对诸如高速公路节假日免费、汽车尾号限行、垃圾分类等公共决策的质疑时有发生；不少地方的基础设施或环境项目建设不断陷入“本为利民，闹即易停”的尴尬无奈……政府作为公共决策的权威主体是否能够通过增强自身透明来摆脱类似困境？《心理学报》新发表的一篇文章 ——《行为公共管理学视角下公共决策的社会许可机制：“一提两抑”》中，张书维等人借助行为公共管理学(Behavioral Public Administration)的视角，通过调查实验和现场（问卷）调查较为系统地探讨了公共决策的社会许可机制，寻求决策困境的破解之道。本研究首提“公共决策的社会许可”概念(social license of public decision)来指代民众对于公共决策的持续接受和支持程度；社会许可从民众出发，公共决策由政府主导。“政府透明”则可理解为政府有关自身决策过程、程序、职能和绩效等信息的公开与披露，其使得外部人（如公民和媒体）能够了解有关组织内部运转，以便对组织或行动者进行相应的监督。这一概念被操作化为政府的决策透明，因为公共管理的本质就是公共决策。具体包括决策内容透明和决策过程透明，前者强调公众能够获得政府行为活动的详细说明和理由，后者强调公众能够了解政府行为活动的具体步骤和环节。现有文献证实了政府透明对于公众满意度、政策理解、权威合法性感知等表征民众态度的结果变量均有显著的正向效应。那么就一项公共决策而言，内容透明与过程透明应当能够通过积极的信息释放和信号传递对社会许可产生促进作用(H1)。

不得不说，以政民互动为主线，聚焦政府决策和民众体验之间相互影响的行为公共管理学，非常适宜用作本文的分析视角。可将政府透明视为政府与民众之间的信息沟通，其效果取决于民众对信息的认知及使用。进一步，除信息本身，透明的作用还受制于个体对透明信息的加工，这会因民众如何看待透明的行为主体而有所不同。因此，需要关注政府透明起作用的边界条件。本研究引入两个调节变量：政府信任和结果依赖。政府信任是民众对政府所抱有的信心，即人们相信政府会制定符合民众利益的政策并提供符合其预期的结果；由于政府与民众之间存在大量的信息不对称, 信任可以化作成本较低的外在符号, 帮助民众推断政府及公共决策的内在可靠性, 使其放弃对政府行为信息的深层次追问。结果依赖指对某一权威的依赖状态，该权威控制着个体想要的结果即社会或物质资源，如个体的精神和身体健康、安全以及经济福利等；“结果依赖=结果+依赖”, 结果是利益导向的, 依赖是权力导向的，二者统一于权威。民众越依赖于某个权威, 就会有越强的动机视其为合法的化身。故作者假设这两者可能成为决策透明起作用的“缓冲器”从而削弱决策透明与社会许可的关系(H2和H3)。由此，决策透明、政府信任、结果依赖与公共决策的社会许可之间的关系构成了如图1所示的研究框架。
调查实验（研究1、研究2）通过构建具体的决策情境以检验决策透明对社会许可的作用以及政府信任、结果依赖的边界效应。两个实验均以环境项目（即垃圾处理项目）的选址决策作为背景议题并以此生成实验材料，分别选取了354名高校学生作为实验对象。研究中，将被试置于“大学城垃圾中转站的选址决策”的实验情境，采用2×2×2的被试间设计，操纵自变量决策过程透明与决策内容透明（研究1、研究2）、调节变量政府信任（研究1）与结果依赖（研究2），随后测量因变量社会许可。两个实验的结果表明：相比于低过程透明，高过程透明条件下被试的社会许可程度更高(H1a)；相比于低内容透明，高内容透明条件下被试的社会许可程度更高(H1b)；政府信任调节决策内容透明与社会许可的关系，政府信任水平高时，内容透明与社会许可的正向关系被削弱(H2b)；结果依赖调节政府决策透明与社会许可的关系，结果依赖水平高时，过程透明、内容透明与社会许可的正向关系均被削弱(H3a/H3b)。现场问卷调查（研究3）旨在现实情境中检验研究假设，并将环境项目决策拓展至一般公共决策。调查对象为520名年满18岁的城乡居民，样本来自广东省10个县（市）共13个地区。问卷测量了过程透明、内容透明、政府信任、结果依赖、社会许可五个关键变量。分层回归结果与实验结果一致，除了过程透明与社会许可的关系不受政府信任调节之外(H2a)，其余假设均得到了支持。

三个研究先分后总、由内而外地探索了公共决策的社会许可机制。无论是基于特定的决策情境抑或是广泛的社会背景，政府决策透明都是促进社会许可的关键因素，我们把这一发现总结为“决策透明效应”。与此同时，当公民信任政府或依赖政府时，即便不了解决策过程与决策内容的相关信息也仍愿意支持公共决策；政府信任与结果依赖在其中的缓冲作用可以形象地称为“谨慎的不介意”和“有选择的忽视”。至此，本文的三大发现可凝练为四个字：“一提两抑”——以决策透明提升社会许可的主效应为核心，辅之以政府信任和结果依赖的双抑制调节。本研究的意义还在于为心理学与公共管理学的交叉融合提供了一个成功的研究注脚。行为公共管理学作为跨学科的新势力，是走宏观路线的公共管理学与走微观路线的心理学之间的桥梁，尤其关注政民互动中的“公民体验”。由公共决策所引发的社会反应背后，凸显民意所在。因变量“公共决策的社会许可”可以说是“公共决策体验”的理想效标。此外，“公共决策的社会许可”将原有的社会许可概念从聚焦重大项目的执行推广至常态化的公共决策, 一方面拓展了社会许可的研究领域; 另一方面为传统(公共)决策研究注入新活力, 将政府决策与民众认知联系在一起。这是本研究在概念拓展上所做的一点理论贡献。2007年，我国通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并于2019年5月15日起施行由国务院修订后的版本。应当说，政府透明这一民主实践的重要价值在当前强调政府职能转变、社会共建共享共治的时代主题下仍具无可替代性。本研究以实证的方式揭示了公共决策的社会许可机制，这将有助于理解公共决策的认知规律，从而夯实公共决策的合法性基石。一言以蔽之，现实中政府若能以决策透明提升社会许可，且不忘扬“威”立“信”，则民心可得。所谓“阳光之下并无新事”，即使浮云遮日，也并非无计可施。